Трансформация власти: реформы государственного управления

1708 — 1722≈ 15 минут чтения6 разделов

Маркером выделено то, что нужно знать для ЕГЭ. Серым — подробности для понимания. Включи «Повторение» внизу — выделенное и даты станут пропусками: вспомни и нажми, чтобы проверить.

Режим повторения включён: нажимай на пропуски, чтобы открыть.

Главный вопрос параграфа

Какие важнейшие изменения произошли в системе государственного управления в результате реформ Петра I?

Хронология

1708–1710: страна разделена на 8 губерний
1711: учреждение Сената; должность фискалов
1718: начало создания коллегий (до 1721); должность генерал-полицмейстера Петербурга
1720: Генеральный регламент; создан Главный магистрат
1721: Пётр I принял титул императора
1722: учреждена должность генерал-прокурора; реформа Сената

1Цели и характер Петровских реформ

К какой бы реформе Петра ни обратиться, везде видно влияние Северной войны → § 5–9. Война определяла ритм преобразований — сначала торопливый, даже хаотичный, а после Полтавы (1709) более размеренный — и во многом продиктовала их содержание: армии и флоту нужны были деньги, люди и чёткое управление. Но потребность в коренных переменах возникла ещё в XVII в.: направленность и пределы реформ определялись более глубокими процессами в стране. Поэтому модернизация государства и общества стала жизненно важной национальной задачей.

Целью преобразований провозглашалась «общая польза» («всеобщее благо»). В понимании Петра I это прежде всего интересы государства, рост его ресурсов. Добиться этого, считалось, можно, если каждый подданный независимо от сословия будет точно знать, что ему можно и должно делать. Отсюда — всеобъемлющая регламентация жизни (от указов до распоряжений начальства) и особое внимание к законотворчеству.

Однако издать «правильные законы» — лишь полдела: нужны образованные исполнители и умело устроенные органы управления. Доставшиеся Петру учреждения признали непригодными, потому что прежде государство воспринималось как «отчина» — полная собственность государя. Пётр решил создать «регулярное государство», устроенное как часы, где каждый винтик на своём месте: у каждого учреждения — точно определённая компетенция, структура и субординация (порядок подчинения). В отличие от приказов, новые органы работали по регламентам — уставам, где описывались их структура, порядок работы и обязанности чиновников.

войнаСеверная война задала ритм реформ (сначала торопливый, после Полтавы — размеренный) и во многом их содержание

назревшая потребностьнеобходимость коренных перемен возникла ещё в XVII в.; модернизация — жизненно важная задача

негодный аппаратстарые учреждения не годились: государство — «отчина» государя, функции приказов запутаны

↓

цель — «общая польза» (интересы государства) ⇒ «регулярное государство»: чёткие функции, структура, подчинённость, работа по регламентам

Почему и ради чего Пётр I перестраивал управление

2Сенат и коллегии

Высшим органом власти, подчинённым царю, стал Сенат. Пётр I учредил его в 1711 г., отправляясь в Прутский поход → § 9, чтобы Сенат заменял правителя на время его отсутствия. Окончательно Сенат был устроен после реформы 1722 г.: он получил право издавать указы и разъяснять смысл законов, стал высшим судом. Значение высшего совещательно-распорядительного органа отразилось в полном названии — Правительствующий сенат. Боярская дума при Петре утратила значение и перестала собираться.

Реформа Сената была нужна, чтобы разграничить его полномочия с исполнительными органами — коллегиями. Сначала президенты всех коллегий входили в Сенат, но скоро выяснилось, что это вредит делу: Сенат должен стоять над коллегиями и руководить ими, а получалось, что руководители коллегий контролировали сами себя. Поэтому президентов коллегий, кроме «первейших», из Сената вывели. В результате реформа упорядочила и закрепила высшее место Сената в государстве.

Центральными исполнительными органами стали коллегии, созданные в 1718–1721 гг. вместо приказов. Их функции были строго определены и охватывали важнейшие отрасли управления — это позволяло избежать путаницы приказной системы. «Первейшими» считались Коллегия иностранных дел, Военная и Адмиралтейская. Финансами ведали три коллегии с чётко разделёнными задачами. В 1720 г. создан Главный магистрат с правами коллегии — он завершил реформу городского управления → § 11–12.

	коллегия	чем ведала
«первейшие»	Коллегия иностранных дел; Военная; Адмиралтейская	внешняя политика; сухопутная армия; флот
финансы	Камер-коллегия; Штатс-контор-коллегия; Ревизион-коллегия	доходы; расходы; надзор за расходованием казённых средств
хозяйство	Берг-коллегия; Мануфактур-коллегия; Коммерц-коллегия	горнорудная промышленность; лёгкая промышленность; торговля (прежде всего внешняя)
земля и суд	Вотчинная; Юстиц-коллегия	дворянское землевладение; правосудие
города	Главный магистрат (1720, права коллегии)	городское управление по всей стране

Петровские коллегии и их функции

В коллегиях действовало коллегиальное управление — решения принимались совместно, группой лиц (отсюда название). По замыслу царя, это должно было ограничить злоупотребления, так как мешало «закулисному» решению дел. Во главе коллегий Пётр поставил людей, на которых мог положиться: А. Меншиков возглавил Военную коллегию, Ф. Апраксин — Адмиралтейскую, Г. Головкин — Коллегию иностранных дел. В итоге несколько коллегий заменили десятки приказов, и отраслевое управление получилось более эффективным и разумно устроенным.

	приказы (XVI–XVII вв.)	коллегии (1718–1721)
число	десятки приказов	около десятка коллегий вместо них
функции	перепутаны: дела одной отрасли в разных приказах, приказ мог ведать и делами, и территорией	строго определены: одна коллегия — одна отрасль (отраслевое управление)
правила работы	обычай, единоличное решение судьи приказа	по регламенту (структура, порядок работы, обязанности чиновников); решения — коллегиально, группой лиц
итог	путаница, злоупотребления, «закулисные» решения	управление эффективнее и разумнее устроено
общее	центральные исполнительные органы, подчинённые монарху

Чем коллегии отличались от приказов

3Надзор, сыск и полиция

Столкнувшись с массой злоупотреблений, Пётр стал создавать органы надзора за учреждениями и чиновниками. В 1711 г. появились фискалы — они должны были доносить государю о всех нарушениях законов, казнокрадстве, взяточничестве. Но фискалы разоблачали уже совершённые преступления, а царь понимал, что нарушения надо и предупреждать. Поэтому в 1722 г. он учредил должность генерал-прокурора, подчинённого непосредственно императору: тот должен был следить за законностью в Сенате — «сидеть в Сенате и смотреть накрепко». Генерал-прокурору подчинялись прокуроры в коллегиях. Первым генерал-прокурором стал П. Ягужинский — «око государево».

	фискалы (1711)	генерал-прокурор и прокуроры (1722)
задача	доносить государю о нарушениях законов, казнокрадстве, взяточничестве	следить за соблюдением законов в Сенате («сидеть в Сенате и смотреть накрепко») и в коллегиях
когда действуют	разоблачают уже совершённые преступления	предупреждают нарушения
подчинение	во главе — обер-фискал	генерал-прокурор подчинён непосредственно императору; ему — прокуроры коллегий
общее	органы надзора за учреждениями и чиновниками — ответ на массу злоупотреблений

Фискалы и прокуроры: два вида надзора

Абсолютизм нуждался и в органах политического сыска. Ещё в конце XVII в. был создан Преображенский приказ, позднее его «наследницей» стала Тайная канцелярия — она расследовала дела о «злом умысле против царской персоны», измене и бунте → § 14. Порядок и исполнение законов поддерживала полиция; её создание началось в 1718 г. с учреждения должности генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга.

4Генеральный регламент (1720)

Порядок работы коллегий, обязанности и иерархию чиновников, правила их поведения на службе определил Генеральный регламент, принятый в 1720 г. Он появился из того же стремления к «регулярному государству», которое не мирится с хаосом и неорганизованностью. Инструкции доходили до мелочей — вплоть до того, кому из посетителей предложить стул, а кому из-за невысокого чина можно и постоять.

Генеральный регламент — яркое свидетельство бюрократизации государственной службы: выстроена иерархическая чиновничья пирамида, где низший подчинялся вышестоящему, а все вместе — абсолютному монарху.

5Реформа местного управления

Главной задачей губернской (областной) реформы было упорядочить налоговую и финансовую системы для обеспечения армии; на губернаторов возлагалась и особая ответственность за рекрутские наборы. В 1708–1710 гг. страна была разделена на 8 губерний, состоявших из уездов во главе с комендантами; позднее губерний стало 11. У губернаторов оказалась огромная власть — административная, судебная и даже военная. Позднее появилось промежуточное звено между губернией и уездом — провинция во главе с воеводой. В результате реформы значительно вырос штат местных чиновников. До Петра страна делилась на уезды во главе с воеводами; уезды сохранились, но стали низшим звеном новой системы.

цельупорядочить налоги и финансы для нужд армии, обеспечить рекрутские наборы

→

1708–17108 губерний (затем 11); губернатор — административная, судебная и военная власть

→

позднеепромежуточное звено — провинции во главе с воеводами

→

итоггуберния → провинция → уезд (комендант); вырос штат местных чиновников

Губернская реформа

Все органы центральной и местной власти подчинялись монарху.

Император — абсолютный монархвся полнота власти; ему подчинены все органы центральной и местной власти

↓ подчиняется

Правительствующий сенат (1711)высший орган: указы, толкование законов, высший суд; надзор — генерал-прокурор (1722). Наравне с Сенатом — Святейший Синод (1721) по духовным делам

↓ подчиняются

Коллегии (1718–1721) и Главный магистрат (1720)отраслевое управление; в коллегиях — прокуроры

↓

Губернии (1708–1710) — губернаторыуправление, суд, войска, сбор налогов, рекруты

↓

Провинции — воеводы → уезды — коменданты

Система органов власти после реформ Петра I

6Новый образ власти. Итоги

Административные реформы способствовали централизации управления: создана стройная система единообразных органов, подчинённых строгим правилам. В них сформировалась бюрократия — слой профессиональных управленцев, призванных проводить в жизнь волю государя. При этом в руках управленческого аппарата оказалась немалая доля власти.

Пётр жестоко карал беззаконие, взяточничество и казнокрадство: были казнены сибирский губернатор М. Гагарин, сенатор Г. Волконский, обер-фискал А. Нестеров; много лет под следствием находился Меншиков. Царь называл закон «фортецией (крепостью) правды», но её стены разрушали сами «защитники» — чиновники, игравшие законом «как в карты». И всё же Петру удалось создать бюрократический аппарат из профессионалов-управленцев, без которых в XVIII в. уже не могло обойтись ни одно европейское государство.

достижения

централизация управления; стройная система единообразных органов

отраслевое управление вместо путаницы приказов

сложилась бюрократия — профессиональные управленцы, без которых не обходилось ни одно европейское государство XVIII в.

«регулярное государство» эффективнее прежнего, способно решать задачи Нового времени

издержки

в руках аппарата оказалась немалая доля власти

беззаконие, взяточничество, казнокрадство не изжиты — чиновники «играли законом как в карты»

всеобъемлющая регламентация жизни подданных

Итоги реформы управления: достижения и издержки

Символом нового образа власти стало принятие Петром в 1721 г. титула императора → § 9. В результате административных преобразований было завершено оформление абсолютной монархии, а «регулярное государство» оказалось эффективнее прежних органов власти и способным решать задачи Нового времени.

Сравнение: до Петра — после Петра

	до Петра I (XVII в.)	после реформ Петра I
глава государства	царь-самодержец; государство — «отчина» государя	император (с 1721 г.); абсолютная монархия, «регулярное государство»
высший совещательный орган	Боярская дума — места по знатности рода	Сенат — сановники, назначенные царём, с чёткими функциями
центральное управление	десятки приказов с запутанными функциями	коллегии: отраслевой принцип, коллегиальность, регламенты
управление Церковью	патриарх	Синод под надзором обер-прокурора → § 11–12
надзор и сыск	Преображенский приказ (с конца XVII в.)	фискалы, генерал-прокурор и прокуроры; Тайная канцелярия; полиция
местное управление	уезды во главе с воеводами	губернии → провинции → уезды
служба	по обычаю, большую роль играла «порода» (знатность)	по правилам: Генеральный регламент (1720), Табель о рангах (1722) → § 11–12 — бюрократия
общее	самодержавная (неограниченная) власть монарха, опора на служилое дворянство

Закрепить

Проверь себя

Вопросы в формате ЕГЭ

Сначала ответь сам — вслух или на листке, потом открой ответ.

Какие важнейшие изменения произошли в системе государственного управления в результате реформ Петра I? (главный вопрос)

1) Высшим органом стал Сенат (1711, реформа 1722) вместо Боярской думы. 2) Приказы заменены коллегиями (1718–1721) — отраслевое и коллегиальное управление. 3) Созданы органы надзора — фискалы (1711), генерал-прокурор и прокуроры (1722); органы сыска (Тайная канцелярия) и полиция (1718). 4) Генеральный регламент (1720) установил единые правила работы учреждений — сложилась бюрократия. 5) Губернская реформа (1708–1710): губернии, провинции, уезды. 6) Церковь подчинена государству через Синод (1721). 7) В 1721 г. Пётр стал императором. Итог — завершилось оформление абсолютной монархии, создано «регулярное государство».

Какой высший орган власти появился при Петре I? Чем он отличался от Боярской думы?

Сенат (1711). Отличия: 1) в Думу входили по знатности рода, сенаторов назначал царь, учитывая деловые качества; 2) Дума — совет при царе, решавший дела по обычаю, а у Сената чёткие функции: издание указов, толкование законов, высший суд, руководство коллегиями; 3) Сенат работал по инструкциям под надзором генерал-прокурора; 4) Сенат мог заменять монарха в его отсутствие.

Чем коллегии отличались от приказов?

1) У каждой коллегии — строго определённая отрасль управления, а у приказов функции переплетались. 2) Коллегии работали по регламентам (структура, порядок работы, обязанности). 3) Решения принимались коллегиально, что ограничивало злоупотребления и «закулисные» решения. 4) Несколько коллегий заменили десятки приказов — управление стало эффективнее.

Что нового появилось в местном управлении в ходе Петровских реформ?

1) Страна разделена на губернии (1708–1710: 8, затем 11) во главе с губернаторами, имевшими административную, судебную и военную власть. 2) Появились провинции во главе с воеводами — звено между губернией и уездом. 3) Уезды (до Петра — главная единица во главе с воеводой) сохранились, во главе — коменданты. 4) Вырос штат местных чиновников. Цель — обеспечить сбор налогов и рекрутов для армии.

Какие задачи управления решались с принятием Генерального регламента?

1) Единый порядок работы всех коллегий. 2) Чёткие должностные обязанности и иерархия чиновников. 3) Правила поведения на службе. 4) Устранение хаоса и неорганизованности, характерных для приказов. Итог — бюрократизация службы, чиновничья пирамида, подчинённая монарху.

Расположите в хронологической последовательности: 1) начало создания коллегий; 2) учреждение должности генерал-прокурора; 3) учреждение Сената; 4) издание Генерального регламента.

3 (Сенат, 1711) → 1 (коллегии, 1718) → 4 (Генеральный регламент, 1720) → 2 (генерал-прокурор, 1722).

Указ об учреждении Сената: какие пункты относятся к функциям Сената, а какие — к задачам момента? Как понимать слова «Деньги суть артерии войны»?

Постоянные функции высшего органа: п. 1 — суд и наказание неправедных судей; п. 2 — контроль за расходами; п. 3 — сбор доходов. Задачи момента (война, отъезд царя): п. 4 — сыск молодых дворян в офицеры; п. 8–9 — развитие китайской и персидской торговли ради пополнения казны. Афоризм означает: без денег (налогов, доходов казны) невозможно содержать армию и вести войну — поэтому финансы были главной заботой реформ.

Раскройте смысл понятия «бюрократия».

Бюрократия — слой профессиональных чиновников-управленцев, работающих по установленным правилам (регламентам) в иерархии учреждений и подчинённых вышестоящим начальникам. В России сложилась при Петре I (Генеральный регламент 1720 г., Табель о рангах 1722 г.) и стала опорой абсолютной монархии.

Карточки терминов

Термины

Модернизация: переход от традиционного общества к современному (индустриальному); при Петре — обновление армии, управления, экономики, культуры по европейским образцам.
Абсолютизм (абсолютная монархия): форма правления, при которой вся полнота власти принадлежит монарху, опирающемуся на бюрократию и регулярную армию; в России окончательно оформилась при Петре I.
«Регулярное государство»: идеал Петра I: государство, устроенное как часы, — у каждого органа чёткая компетенция, структура и подчинённость, работа по регламентам.
Сенат (Правительствующий сенат): высший орган власти в 1711–1917 гг.: издание указов, толкование законов, высший суд, руководство коллегиями.
Коллегии: центральные органы отраслевого управления (1718–1721), заменившие приказы; решения принимались коллегиально.
Коллегиальность: принцип совместного решения дел группой лиц.
Регламент: устав, определявший структуру учреждения, порядок работы и обязанности чиновников.
Генеральный регламент: документ 1720 г., установивший общий порядок работы коллегий, иерархию и обязанности чиновников.
Главный магистрат: орган с правами коллегии (1720), руководивший городским управлением.
Фискал: чиновник надзора (с 1711 г.), тайно доносивший о нарушениях законов, казнокрадстве и взятках.
Генерал-прокурор, прокурор: должностные лица (с 1722 г.), следившие за соблюдением законов в Сенате и коллегиях; генерал-прокурор подчинялся только императору.
Тайная канцелярия: орган политического сыска, наследник Преображенского приказа: дела о «злом умысле» против царя, измене, бунте.
Губерния: крупнейшая административно-территориальная единица (с 1708–1710 гг.) во главе с губернатором.
Провинция: административная единица между губернией и уездом во главе с воеводой.
Бюрократия: слой профессиональных чиновников, действующих по установленным правилам в иерархии учреждений.
Император: титул монарха, принятый Петром I в 1721 г.; Россия стала империей.

Персоналии

Пётр I: царь (с 1682), первый российский император (с 1721); создатель «регулярного государства» и абсолютной монархии.
А. Меншиков: ближайший сподвижник Петра, президент Военной коллегии; много лет находился под следствием за злоупотребления.
Ф. Апраксин: адмирал, президент Адмиралтейской коллегии.
Г. Головкин: президент Коллегии иностранных дел; в 1721 г. от имени Сената и Синода просил Петра принять титул императора.
П. Ягужинский: первый генерал-прокурор Сената (1722), «око государево».
М. Гагарин: сибирский губернатор, казнён за злоупотребления.
Г. Волконский: сенатор, казнён за злоупотребления.
А. Нестеров: обер-фискал, сам казнён за взяточничество.